江阴市人民政府

行政复议决定书

〔2025〕澄行复第56号

申请人江阴某医院有限公司。

法定代表人吴某。

委托代理人许某。

被申请人江阴市卫生健康委员会，住所地江阴市澄江中路9号。

法定代表人胡莹洁，该委主任。

申请人不服被申请人作出的澄卫医罚〔2024〕031号行政处罚决定，于2025年2月20日向本机关申请行政复议，本机关于2月21日依法予以受理。现已审理终结。

申请人请求撤销被申请人作出的澄卫医罚〔2024〕031号行政处罚决定。

申请人称：被申请人的具体行政行为认定事实存在错误，适用法律不当，应予撤销。该行政处罚中被申请人以申请人违反《医疗纠纷预防和处理条例》第四十七条第（一）（四）（九）项，且存在“违法情节严重、主观恶意明显、产生恶劣社会影响”的情节为由进行了处罚，并且就同一违法行为进行了三次罚款处罚，同时均以最高额度进行处罚，罚款总金额15万元，超过法条规定最高额5万元的三倍。同时又以情节严重为由责令申请人对张晓慧及刘玉琦撤职处分的处罚。该案是因当事人薛某化名赵某在男友陪同下至申请人处就诊，并接受剖宫产手术终止妊娠引发，该手术施术前，患者本人是两次剖宫产的瘢痕子宫、前置胎盘，当时患者已经见红不适，终止妊娠是治疗手段，继续妊娠患者将有生命危险，医生是在拯救患者生命，同时患者自己没有身份证，没有身份证不是拒绝拯救生命的理由。该手术成功，受术者恢复良好，不存在任何损害后果。之所以存在处罚决定书中认定的部分事实如未填写相关病历资料等，是因薛某与其男朋友的不正当男女关系导致怀孕，希望隐匿相关事实导致的。基于以上事实，申请人认为：首先，被申请人查明事实错误，申请人在上述事件过程中不存在“违法情节严重、主观恶意明显、产生恶劣社会影响”的情节，申请人不存在违法的主观恶意，申请人是受到了相关当事人的诱骗当事人有意隐瞒身份导致申请人未能查明身份信息按规定填写病历资料，同时该手术成功，未产生任何恶劣社会影响。其次，被申请人适用法律错误。1、申请人仅有一个违法行为，即未按规定对当事人薛某实施了手术，在手术实施过程中，自然会牵扯到整个就诊流程，在整个就诊流程过程中的行为是存在牵连关系的是一个违法行为，被申请人独立地将每一个环节的行为单独列出，分别进行了三次罚款处罚，违反了《江苏省卫生健康行政处罚裁量适用办法》第四条对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。2、被申请人错误理解了处罚的依据《医疗纠纷预防和处理条例》第四十七条医疗机构及其医务人员有下列情形之一的，由县级以上人民政府卫生主管部门责令改正，给予警告，并处1万元以上5万元以下罚款；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予或者责令给予降低岗位等级或者撤职的处分，对有关医务人员可以责令暂停1个月以上6个月以下执业活动；构成犯罪的，依法追究刑事责任：该条款规定的罚款处罚金额为5万元，幅度为1万-5万元，其在适用法条进行处罚时应当根据其违反该条款所列项的多少来确定幅度而非根据《江苏省卫生健康行政处罚裁量适用办法》第五条来确定，因该办法第十三条本办法规定的从重情形，有关法律、法规、规章已将其作为违法行为构成要件、实施行政处罚法定情形的，或者单独作为违法行为已被处理的，不再作为裁量的从重情形。在该条款中情节严重已经作为实施行政处罚的法定情形即对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予或者责令给予降低岗位等级或者撤职的处分。故在该条款中的罚款处罚裁量不应当适用《江苏省卫生健康行政处罚裁量适用办法》第五条来确定。因此，即使申请人存在情节严重的情形，也不是处以最高额罚款的依据，仅可作为对责任人员处罚的依据。申请人认为，按照《医疗纠纷预防和处理条例》第四十七条即使申请人的同一行为违反了该条款的多个小项，其罚款总金额也仅能在1万-5万元以内确定，不应当超过5万元。被申请人对申请人作出15万元的行政处罚属于“擅自改变行政处罚种类、幅度的”，该行为违反了《中华人民共和国行政处罚法》第七十六条，其行为应当由上级行政机关或者有关机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。3、申请人受当事人诱骗实施了相关行为且申请人主动配合被申请人查清事实，属于《江苏省卫生健康行政处罚裁量适用办法》第九条、第十条规定的应当从轻或者减轻及可以减轻处罚的情形。被申请人仅认定从重的情节，未认定减轻从轻的情节，没有综合考虑全部情节，其处罚行为也属于“擅自改变行政处罚种类、幅度的”。最后，申请人认为被申请人未查明全部事实，随意认定“违法情节严重、主观恶意明显、产生恶劣社会影响”的情节，忽视认定应当从减及可以从轻情节，随意扩大处罚幅度，随意肢解违法行为套用同一法条多次顶格处罚，随意使用行政处罚自由裁量规则，对申请人进行了超乎常理的巨额罚款及对责任人员的严厉处罚，属于严重地违反行政处罚法相关规定情况。综上，故申请人认为被申请人作出的澄卫医罚〔2024〕031号行政处罚决定书认定事实错误，适用法律不当，应当予以撤销。故根据《中华人民共和国行政复议法》的有关规定，现依法申请行政复议，请求复议机关本着有错必纠的原则，依法支持申请人的复议请求，以维护申请人的合法权益。

被申请人称：一、被申请人作出《决定书》，主体适格。被申请人作为江阴市卫生健康行政主管部门，依法具有对辖区内医疗机构及其医务人员进行监督管理的法定职责。根据《中华人民共和国行政处罚法》和《医疗纠纷预防和处理条例》的相关规定，被申请人有权对违反医疗卫生法律法规的行为进行调查和处理。因此，被申请人作为行政处罚的主体适格。二、被申请人作出《决定书》，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。1、关于事实是否清楚、证据是否充分。被申请人在调查过程中，查明申请人存在以下违法事实：未按规定填写病历资料，住院病史记录中缺少《处理死亡新生儿、引产胎儿相关事宜委托授权书》；未在手术前登记、查验患者身份证明信息及终止妊娠医学诊断意见书；产出的死胎未纳入殡葬管理；使用未注册且未备案的医师从事超声检查及出具诊断报告；超声科管理混乱，删除超声系统中部分检查报告；收取举报人现金人民币40200元未入账。上述事实均有相关证据（详见证据目录）予以证明，本案事实清楚，证据确凿。2、关于具体行政行为适用法律是否正确。申请人实施的违法行为并非单一行为，而是涉及以下三项独立的违法事实：（1）未按规定实施医疗质量安全管理制度（超声系统管理混乱、删除检查报告）；（2）未按规定填写病历资料（未按规定填写举报人相关病历资料、该院四份住院病史记录中缺失委托授权书）；（3）其他违反医疗卫生法律、法规、规章和诊疗相关规范、常规的行为（未登记查验举报人身份信息、未查验医学证明、产出的死胎未纳入殡葬管理、使用未注册也未多执业机构备案的医师从事超声检查及出具诊断报告）。上述行为分别违反《医疗纠纷预防和处理条例》第九条、第十条、第十五条的不同规定，且侵害了不同的法益（包括医疗质量安全、病历管理规范等），构成多个独立的违法行为。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条，“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。但本案中，申请人的行为属于“多个违法行为”，而非“同一行为”。因此，被申请人依据《医疗纠纷预防和处理条例》第四十七条，对三项违法行为分别处以5万元罚款，合计15万元，符合“分别裁量、合并处罚”原则，不存在重复处罚。3、关于处罚幅度是否适当。《医疗纠纷预防和处理条例》第四十七条明确，对医疗机构及其医务人员存在未按规定实施医疗质量安全管理制度、未按规定填写病历资料、其他未履行条例规定义务等情形均可处以1万元至5万元罚款，并对责任人员附加处分。同时《江苏省卫生健康行政处罚裁量适用办法》第五条第二款规定，对“情节严重”的违法行为，处罚幅度应选择“高档阶次”（即接近或等于法定上限）。首先，本案中申请人存在以下情节，可以认定为“情节严重”：（1）主观恶意明显：副院长指使删除超声报告，掩盖违法事实；接诊及手术医生未在手术前登记、查验患者身份证明信息，也未查验终止妊娠的医学诊断意见书或相关证明；（2）社会影响恶劣：违规实施妊娠终止手术并隐匿患者身份，引发公众对医疗机构信任危机；（3）违法行为持续且系统性：长期使用未注册医师、现金不入账等，表明管理严重失范。根据《江苏省卫生健康行政处罚裁量适用办法》第十一条第（二）项，“造成特别严重后果或恶劣社会影响的”应当从重处罚。申请人存在多项违法行为，且情节严重，社会影响恶劣，被申请人对每项违法行为均按最高档5万元处罚，合计15万元，符合地方裁量规则，未超出法定幅度，符合法律规定，处罚幅度适当。其次，本案中申请人不存在从轻、减轻情节。根据《病历书写基本规范》第三条，医疗机构有义务核实患者身份并完整记录诊疗信息。退一步说，即使存在申请人所谓的患者隐匿身份的情况，患者隐瞒身份不构成免责事由，不能免除申请人的法定核验义务。综上所述，被申请人依据《医疗纠纷预防和处理条例》《江苏省卫生健康行政处罚裁量适用办法》的相关规定，结合违法行为的严重性和社会影响，对申请人作出警告和罚款15万元、责令申请人对相关责任人员给予撤职处分的决定，适用法律正确。4、关于程序是否合法。被申请人在立案后，依法进行了调查取证，收集了相关证据，并于2024年12月5日向申请人送达了《行政处罚事先告知书》，告知其享有陈述、申辩和听证的权利。申请人在规定期限内未提出陈述申辩，后虽提出听证申请，但在听证当日未到场，视为放弃听证。因此，被申请人的行政处罚程序合法。综上所述，被申请人作出的澄卫医罚〔2024〕031号行政处罚决定，事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，处罚幅度适当。请求复议机关依法维持被申请人的行政处罚决定。

经审理查明，2024年10月22日，举报人薛某通过12345政务服务热线要求核实30周做流产手术是否合法等情况。10月24日，被申请人接到并受理该投诉。10月25日，被申请人前往申请人处进行现场调查，发现申请人2023年至2024年中期妊娠以上流产引产相应住院病史记录6份，其中4份缺少“处理死亡新生儿、引产胎儿相关事宜委托授权书”申请人提供了医院的营业执照、医疗机构执业许可证、母婴保健技术服务执业许可证、院聘人员的护士执业证书、卫生专业技术资格证、医师资格证书、医师执业证书、部门人事任命、医院各项制度文本。10月26日，被申请人立案。同日，被申请人询问举报人薛某及其家属薛某。10月25日至11月8日，被申请人多次询问申请人业务院长谭某，主刀医生张某及其他医生熊某、王某、代某、卞某、周某、李某，护士李某、毛某、李某，客服侣某。10月28日，被申请人再次进行现场调查，获取了未多机构备案检查医生代某的检查记录。同日，申请人提交了死胎处置情况说明等相关证据。10月29日，张某向申请人提出离职申请，申请人于同日批准。10月29日和11月1日，申请人医师提交了补签的处理死亡新生儿、引产胎儿相关事宜委托授权书4份。10月29日和11月27日，被申请人询问申请人信息科负责人吴某。10月29日和11月1日，被申请人询问申请人超声科负责人王某。10月31日，被申请人检查申请人超声科室，恢复了申请人删除的1000条B超检查报告数据。11月5日，申请人出具了举报人以赵某名字就诊的情况说明。11月11日，被申请人询问申请人副院长刘某、超声科打字记录员顾某。11月11日，被申请人询问申请人财务科出纳员钱某。12月5日，被申请人向申请人直接送达了行政处罚事先告知书，告知拟作出的行政处罚及享有陈述、申辩和听证的权利。12月9日，申请人通过电话口头提出听证申请。12月12日，被申请人作出行政处罚听证通知书，决定于12月25日组织公开听证，并向申请人邮寄送达了该通知书。12月19日，被申请人张贴听证公告。12月26日，因申请人口头撤回听证要求且听证当日未参加听证，被申请人决定终止听证，并通知申请人。经法制审核和被申请人负责人集体讨论形成一致意见后，12月27日，被申请人作出澄卫医罚〔2024〕031号行政处罚决定书和澄卫医信〔2024〕031号行政处罚信息信用修复提醒函并于当日直接送达申请人。

以上事实有12345政务服务便民热线工单、投诉举报案件记录单、现场笔录、询问笔录、医疗机构执业许可证、母婴保健技术服务执业许可证、护士执业证书、卫生专业技术资格证、医师资格证书、医师执业证书、部门人事任命、医院各项制度文本、检查记录、死胎处置情况说明、死胎死产交接登记本、殡仪馆火化发票、处理死亡新生儿、引产胎儿相关事宜委托授权书、删除的B超报告列表、情况说明、现场检查视频资料、行政处罚事先告知书、事项办理登记表、电话记录、邮寄凭证、行政处罚听证通知书、听证公告、行政处罚听证终止通知书、法制审核表、集体讨论记录、行政处罚决定书、行政处罚信息信用修复提醒函、送达回执等证据证明。

另查明，2023年12月4日，举报人薛某孕29周，因流产需要，前往申请人处，以赵某的身份进行检查，并签署了一份妊娠12周前手术终止知情同意书。同日，申请人收取治疗费用40200元现金，未入账。12月6日，薛某接受终止妊娠手术，产出一死胎，申请人将死胎作为医疗废弃物处理。12月9日薛某复查B超后，办理出院。12月28日，薛某再次前往申请人处进行复查。

以上事实有门诊收费票据、检查明细清单、彩超检查报告单、检验报告单、微信聊天截图、住院期间照片、人工流产手术知情同意书、询问笔录、医疗废弃物登记表等证据证明。

本机关认为，《禁止非医学需要胎儿性别鉴定和选择性别人工终止妊娠的规定》第十二条规定，实施人工终止妊娠手术的机构应当在手术前登记、查验受术者身份证明信息，并及时将手术实施情况通报当地县级卫生计生行政部门。《江苏省人民代表大会常务委员会关于禁止非医学需要胎儿性别鉴定和选择性别人工终止妊娠的决定（2022修正）》第七条第二款规定，妊娠十四周以上妇女的人工终止妊娠，由取得《医疗机构执业许可证》的医疗保健机构在获准开展的业务项目范围内施行。施术机构应当查验其医学诊断意见书或者相关证明，逐人逐项做好手术登记，并将医学诊断意见书或者证明复印件同手术病志一并存档，按照规定将施行人工终止妊娠手术情况统计表填报所在地县级卫生健康行政部门。《医疗机构病历管理规定》第二条规定，病历是指医务人员在医疗活动过程中形成的文字、符号、图表、影像、切片等资料的总和，包括门（急）诊病历和住院病历。病历归档以后形成病案。《病历书写基本规范》第十六条规定，住院病历内容包括住院病案首页、入院记录、病程记录、手术同意书、麻醉同意书、输血治疗知情同意书、特殊检查（特殊治疗）同意书、病危（重）通知书、医嘱单、辅助检查报告单、体温单、医学影像检查资料、病理资料等。《医疗机构新生儿安全管理制度（试行）》（国卫办医发〔2014〕21号）第十二条规定，对于死胎和死婴，医疗机构应当与产妇或其他监护人沟通确认，并加强管理；严禁按医疗废物处理死胎、死婴。对于有传染性疾病的死胎、死婴，经医疗机构征得产妇或其他监护人等同意后，产妇或其他监护人等应当在医疗文书上签字并配合办理相关手续。医疗机构应当按照《传染病防治法》《殡葬管理条例》等妥善处理，不得交由产妇或其他监护人等自行处理。《国家卫生计生委办公厅、国家中医药管理局办公室关于印发电子病历应用管理规范（试行）的通知》第三条规定，电子病历是指医务人员在医疗活动过程中，使用信息系统生成的文字、符号、图表、图形、数字、影像等数字化信息，并能实现存储、管理、传输和重现的医疗记录，是病历的一种记录形式，包括门（急）诊病历和住院病历。第十九条规定，门（急）诊电子病历由医疗机构保管的，保存时间自患者最后一次就诊之日起不少于15年；住院电子病历保存时间自患者最后一次出院之日起不少于30年。

《医疗纠纷预防和处理条例》第四十七条第（一）项、第（四）项、第（九）项规定， 医疗机构及其医务人员有下列情形之一的，由县级以上人民政府卫生主管部门责令改正，给予警告，并处1万元以上5万元以下罚款；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予或者责令给予降低岗位等级或者撤职的处分，对有关医务人员可以责令暂停1个月以上6个月以下执业活动；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）未按规定制定和实施医疗质量安全管理制度；…（四）未按规定填写、保管病历资料，或者未按规定补记抢救病历；…（九）其他未履行本条例规定义务的情形。

本案中，申请人存在未按规定实施医疗质量安全管理制度的行为，如使用未多机构备案的医师进行诊疗活动，且现金收费未入账，显示出内部管理存在严重漏洞。同时，申请人在病历管理方面也存在明显违规，如未按规定填写病历资料，包括在手术前未登记、查验患者身份证明信息，以及事后补签处理死亡新生儿、引产胎儿相关事宜委托授权书，这些行为严重违背了病历管理的真实性和完整性原则。此外，申请人还存在其他未履行条例规定的义务，如未查验其医学诊断意见书或者相关证明，违规实施了终止妊娠手术，对死胎的处理也未按相关规定执行，进一步加剧了违法行为的严重性。

针对申请人的上述违法行为，被申请人依法进行了全面细致的调查取证，并充分保障了申请人的陈述、申辩和听证权利。在听证程序中，虽然申请人最终未到场参加听证，但被申请人仍严格按照法定程序进行了听证终止，并依法作出了行政处罚决定。被申请人根据《江苏省卫生健康行政处罚裁量适用办法》的相关规定，综合考虑了申请人的违法行为性质、情节、社会影响等因素，对申请人的违法行为进行了合理的裁量，并未存在擅自改变行政处罚种类、幅度的情形。申请人提出的关于处罚幅度的异议，缺乏事实和法律依据，本机关不予支持。

综上所述，被申请人作出的澄卫医罚〔2024〕031号行政处罚决定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，处罚幅度适当。

根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条的规定，本机关决定维持被申请人作出的澄卫医罚〔2024〕031号行政处罚决定。

申请人如对本决定不服，可自接到本决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。

二〇二五年四月二十二日