案别（市人大建议/市政协提案）

市政协提案

主提人

临港开发区

标  题

关于环卫改革——用“市场之手”来擦亮城市的建议

建议/提案内容

环卫管理市场化是环卫行业改革的方向，长期以来，我市城市环卫行业都是沿袭传统计划经济管理的方式，政府投资，行业统揽，事企不分，管干一体，存在诸多弊端。不利于调动社会各方面的积极性，不利于人员的合理流动和通过竞争激发人的积极性。随着社会主义市场经济和城市化进程的不断发展，改革传统的环卫体制势在必行。 一、现状及存在问题： 1、环卫行业中计划经济仍在发挥作用 我市目前从事环卫作业的单位大部分是事业性质，承袭着计划经济时代的大部分体制和运行模式。环卫作业服务市场相对封闭，缺乏统一的公平、公开、公正的交易平台，难以形成真正的市场竞争。 2、政府层面的两大顾虑 环卫市场化进程受阻的另一个重要原因是：遇突发事件时，进入市场的民营企业不能应对，甚至临阵逃脱责任。由于以上原因，政府层面对于环卫市场化存在两大顾虑：一、担心竞争的公平性。如何使各种产权的企业公平进入市场，如何公平考核其业绩，成为政府环卫管理部门的难题。没有公平就会滋生腐败，败坏政府形象。二、担心遇突发事件时，企业不能服从大局，不能担负起责任，给社会造成重大损害。 3、人力资源管理现状中存在的不利因素 一是人员老化，领导干部队伍、技术工人队伍后备力量不足，普遍专业水平不高。领导班子年龄结构偏大，专业水平不高；懂技术、会管理的复合型中层管理干部缺乏，不能适应环卫行业发展需求；技术工人学历偏低，掌握新技术能力欠缺；农民工及编外人员为主体的一线作业队伍不能适应环卫行业服务水平提高的要求。二是超过50%的员工对职业认同感和自我角色的评价偏低，人员稳定性偏低。三是职工对目前岗位与人员配置的激励力度和执行监督的力度不很满意。四是薪酬与同类行业相比偏低，工人薪酬预算还没有达到最低工资标准。工伤保险、定期体检、带薪年假等基本福利还未覆盖整个行业。 二、意见及建议 1、环卫行业改革必须因地制宜，选择适合本区域特点的模式。从目前环卫体制改革的实践来看，不改革不行，搞一刀切和一个模式也行不通。应由各地根据改革的指导思想、原则和目标，从自身的实际出发，允许选择不同的模式，允许实验，允许有快有慢，有先有后。既条件好的可快一点，条件不成熟的可慢一点，确保改革平稳进行，保证改革见成效。 2、环卫事业改革不宜全部推向市场，保留少数事业单位是必要的。市场配置资源离不开监管，特别是在目前社会诚信体制缺失的情况下，以为市场化就不需要监管，或者可以削弱政府监管的认识是片面的。环卫行业有些工种，在目前监管难到位，或者监管成本太高的情况下不宜推向市场，而应当继续实行政府专营，有些环卫资源政府管比企业管更符合公共利益和安全，就应当由政府直接管理。当然，必须把政府专营的领域限制在关系到民众切身利益的重大公共项目上，如对死禽畜的卫生处理，它直接关系到环境的治理和群众的身体健康，一旦推向市场，如果监管不到位，就会给社会带来严重后果。因此，在公益事业发展问题上，不能简单看市场能不能干，而是要看谁来干更能保证公益事业健康发展，更能实现公众基本利益。 3、应进一步加大对环卫事业的财政资金投入。环卫体制改革是为了更好地提高公共突入效率，提高公共服务水平，尤其随着城市的发展和市民对环境要求的提高，要确保环卫事业改革的健康发展和市容环境卫生水平的提高，必须加大环卫资金的投入。如果离开环卫事业的性质特点和经济规律，只是简单地考虑减人、缩编和缓解财政压力，势必导致公益事业单位服务能力、服务范围、服务质量的下降和萎缩，在改革过程务必考虑环卫工作的事业性，同时对原环卫工人也要妥善安置，不能让我们的城市保洁员既流汗又流泪。 4、健全环卫作业市场运行体系。要进一步完善市政道路清扫保洁招投标制度，设置一定的市场准入条件，让信誉好、业绩优良、资金充足、设备良好、操作规范、技术先进、有一定规模的正规企业获取投标资格，逐出一部分不规范的小企业，避免市场过度细分，减少恶性竞争，提高市场的规模效益，继续推进末位淘汰制度，促进行业的有序竞争和健康发展。加强对招投标管理、市场准入管理、作业服务价格、劳动定额、作业服务质量管理的监管等。在监管形式上，继续推行直接监管和间接监管的方式，完善对大型垃圾处理设施由政府派员直接监管运行机制，实践对收运、保洁作业服务委托行业协会或非营利机构参与监管。全面实现环卫基础设施建设运营的投融资体制由封闭垄断向竞争开放的格局转变，实现政府部门由环卫作业服务具体组织者向市场监管者的角色转变。 5、完善政府对服务市场的监管制度和环卫管理制度体系。制定市级统一的环境卫生质量标准、环卫作业规范，以及道路清扫保洁、环境卫生设施保洁与管理、垃圾收运等环卫作业服务经济定额，形成市容环卫作业服务质量标准和监管体系，推动环卫作业市场规范、有序的运行。以适应市场经济要求、符合行政许可规范和提高环境卫生质量为准则，以完善环境卫生行政管理、社会管理、市场管理、应急管理四大体系为目标，构建适应实际情况的环卫管理法制体系，真正实现环卫长效管理。

承办单位

江阴市公用事业管理局

答复内容

你们提出的《关于环卫改革——用“市场之手”来擦亮城市的建议》，市政协委员会、市人民政府已交我单位办理，现将办理情况汇报如下：

首先感谢你们对我市环卫工作的关心和大力支持，同时也感谢你对我市环卫管理市场化工作提出的宝贵意见。你们指出当前环卫管理市场化现状及存在问题，以及提出的意见和建议，我局高度重视，由环卫处结合当前工作实际认真分析研究后及时办理。

一、环卫市场化基本情况

近年来，市委、市政府高度重视全市环卫事业的发展，积极推进环卫体制和运作机制改革，全市环卫质量管理水平迈上新台阶，为我市顺利通过全国文明城市创建、国家卫生城市复审、生态园林城市迎检等工作，作出了应有的贡献，江阴环卫管理水平在全省名列前茅。

按照上级推行环卫作业市场化和环卫改革的要求，2014年起，我局开始引入专业化保洁公司，对主城区环卫保洁实行市场化运作，并按考核情况核拨经费。自2014年9月起，对夏港河以东区域（简称A区块）实行公开招标；2015年2月1日起，对芙蓉大道以南区域（简称B区块）实行公开招标；2016年1月起，对城区垃圾分类服务项目实行公开招标。经过5年多的探索实践，现已经形成成熟的环卫保洁市场化运作模式，并取得了明显效果，城区环卫保洁质量水平持续大幅提高。同时，全市各镇街也陆续开展环卫作业市场化改革。至2020年底，各镇街（园区）已实行环卫作业市场化服务，其中，8个镇街全面实行市场化运作，8个镇街部分项目（部分道路清扫、绿化带保洁、公厕保洁、垃圾运输、垃圾分类等）实行市场化运作。

为进一步加强市场化作业质量，制定了《江阴市城区环境卫生市场化作业管理考核办法》及《江阴市城区环境卫生市场化作业管理考核细则》，实施城乡环卫考核点位一体化，方式多样化，运用差别化，奖惩明朗化。2020年共组织作业管理专项考核136次，市场化区域抽查50次，垃圾分类50次，城区小扫36次，抽查道路2280条次、公厕408座次、收集房1729座次、中转站52座次，台帐资料52份次。

二、存在问题

从环卫作业市场化试点情况看，主要存在以下问题：

一是市场化主体实力差异大。市场主体鱼目混珠，很多小公司打低价竞争战，“低价低质”现象突出，不仅带来作业质量明显下降，而且个别镇街中标单位因估算不足，举步维艰，甚至发生协议中止等情况。

二是市场化作业水平低。市场化公司由于进入门槛低，加上自身实力不足，借用他人公司资质情况普遍，进入市场后，出于经济营利目的，人力和设备投入不足，带来作业人员年龄大，甚至又回到平板车保洁，市场化公司运营履约能力较差，机械化、智能化的目的没有达到。

三是市场化单位应急保障能力较低。各类创建迎检任务重，保障要求高，市场化公司往往以不在合约范围内为由，减少作业频次和范围，无法完成创建保障任务。突出问题检查的薄弱环节往往就是市场化作业范围。

三、下一步打算

一是学习借鉴高端市场主体经验。积极对接、引进环卫市场化作业的行业领头企业，借助大公司的经济实力，提升装备水平；学习大公司的管理经验，提升环卫作业精细化管理水平。

二是加强市场化招投标管理。一方面，要按照上级作业规范和定额，科学核定市场化范围和作业经费，另一方面，适当提高我市环卫市场化准入门槛，防止一些实力不足、管理水平低的小公司“低价低质”中标，影响全市环卫管理水平下滑，同时，在全市实施《环境卫生市场化作业管理考核办法》，对不符合要求，不能履约的小公司，严格按规定处罚，屡次违约，情节严重的，依法解除协议，并将其列入黑名单。

三是提高环卫市场化作业标准，加强长效常态管理。对环卫市场化外包单位，严格按照环卫作业精细化的要求，加强网格化管理，城区环卫作业实现全覆盖、无死角。推动市场化服务提档升级，构建网格单元边界清晰、无缝对接管理工作体系。对照文明城市创建和全国卫生城市复查工作标准，督促市场化外包单位对反复出现的环境卫生“老大难”问题明确岗位责任人，落实网格化管理责任，进一步健全考核体系，建立环境卫生管理长效化、常态化工作机制。

谢谢你们对我们工作的关心和支持，如有不同意见，请与我们联系。

（电话：86099650）

答复时间

2021年7月7日