案别（市人大建议/市政协提案）

市政协提案

主提人

无党派知识分子联谊会

标  题

关于科学运用PPP模式，进一步提升我市民生工程项目建设管理水平的建议

建议/提案内容

  PPP（Public—Private—Partnership）模式，是指政府与社会资本之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。自2014年国务院、财政部和发改委等推广PPP项目以来，PPP在我国深化投融资体制改革、促进基础设施建设发展和公共服务方面发挥了积极作用。 然而，在推进速度快、力度大的同时，因PPP专门法律缺失、顶层设计乏善、专业培训跟不上等原因，在PPP项目推进中，全国其他地区部分PPP项目融资不到位、前期调研不充分、项目实际投资超概算等各种问题和风险时有发生，我市在探索实践中也面临规模大、周期长、综合性强和风险大等问题。如何进一步规范PPP项目建设和管理，江阴市无党派知识分子联谊会先后赴住建、交通、公用事业等部门调研，研究相关政策和规范，并请业内专家专题授课，形成以下调研报告。 一、我市积极探索运用PPP模式取得较好成效 PPP项目作为基础设施和公共服务领域的一种创新投融资模式，对推进江阴城市建设高质量发展和民生工程项目的提质增效发挥了巨大的作用。 （一）指挥有力，实施有方 市委市政府高度重视PPP模式在江阴的推广运用，2016年5月10日出台了《江阴市关于推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式的实施意见》（澄政办〔2016〕23号）并颁布《操作指南》。同时，成立市政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组，统一指挥和协调全市各领域PPP项目的申报和实施。2020年12月18日，为促进PPP项目各参加方诚实守信，江阴市财政局还专门出台《关于进一步加强政府和社会资本合作领域政务诚信建设的通知》，对PPP项目的规范发展进行了严格要求。目前，10个PPP项目先后顺利开展，我市部分城市基础设施实现了投资建设和运营一体化，对完善城市功能、服务民生和降低财政负债风险、缓解财政压力作出了重要的贡献。 （二）面广量大，推进有序 从2017年开始，我市先后组织入库PPP项目10个，总投资超过200亿元，目前项目已全部开工建设，其中江阴绿道工程和芙蓉大道快速化改造工程已建成投运，其他项目均处于建设中，投资规模在全省同类城市处于领先地位。 江阴市城乡建设工程PPP项目汇总表（10个） 序号 项目名称 项目 状态 责任 机构 建设起止 年限 社会资本方 总投资 （万元） 1 芙蓉大道快速化改造工程 在建 交通局 2017-2020 中国建筑 305100 2 跨锡澄运河七座桥梁 在建 住建局 2018-2022 中国建筑 49800 3 江阴绿道工程 已完工 住建局 2017-2019 中国建筑 41800 4 长山大道快速化改造 待建 交通局 2020-2022 中铁建 260145 5 大桥南路快速化改造 待建 住建局 2020-2022 中铁建 162163.87 6 新澄杨线一期 （花山路西—皮弄路） 待建 住建局 2020-2022 中铁建 132375.38 7 综合客运枢纽北广场 待建 住建局 2020- 中铁建 118289.82 8 锡澄轨道线 在建 交通局 2019-2024 中国中车 1470000 9 村庄生活污水治理及 城区黑臭水体整治 在建 公用事业局 2018-2020 中建水务 367007 10 江阴市餐厨废弃物集中 处理项目（一期） 在建 公用事业局 2019-2020 光大国际 7584 合计 2914266 （三）民生所盼，成效可期 我市PPP项目涵盖道路桥梁建设改造、高铁配套设施、生活垃圾和生活污水改造提升等各民生领域，和百姓生活息息相关，对提升城市生活品质和满足人民群众对美好生活的向往有着重要意义。已建成的江阴绿道工程是城区居民休闲健身的好去处，已经成为一道亮丽的民生风景线。已建成的芙蓉大道快速化改造工程，对缓解城区交通压力、缩短城区出行时间发挥了积极作用。随着项目的陆续建设，我市将迈入锡澄一体化和长三角一体化的快车道，江阴将走进高铁时代，迎来新一轮的机遇和挑战。 二、我市在PPP项目建设管理中存在的问题 PPP项目流程分为五个阶段，分别是识别、准备、采购、执行和移交。从我市项目实施情况来看，主要问题集中在准备和执行阶段。总体来讲，主要存在以下问题： （一）前期准备不充分 PPP项目入库流程复杂，每年度入库时间较紧，往往造成前期准备工作不充分，主要表现在：用地规划和施工许可手续不完善、工程施工方案和工程量测算不够精准、项目总投资和财务分析审核及实施方案论证不全面、PPP项目合同体系（项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同等）构建不完善等。全生命周期法律顾问制度不健全以及政府实施机构和行业管理部门职责不清，都对执行阶段的监管和实施都带来较大影响。 （二）项目公司履职未到位 项目公司主要负责项目的设计、投融资、建设运营和管理。虽然政府和中标人双方出资组建了项目公司，但个别项目公司因高层管理人员调动频繁、无人决策，造成事实上的项目公司“空壳化”，例如中建江阴项目部。一是没有履行建设单位的主体责任。有的单位大量基层管理人员脱岗，导致无法承担建设任务。有的在施工中，擅自改变施工设计，无理要求人工和材料调差；也无视工程进度、质量和安全，施工方在进度、质量等方面也不服从实施机构的指挥。二是不具备良好的融资能力。个别项目公司反复用工程资金问题要挟和捆绑实施机构，而实施机构又无法把控工程款的支付，导致在建设阶段产生投资失控问题、农民工工资支付等风险。尤其是政府付费项目和可行性缺口补助项目，造成政府财政支出压力增加。 （三）履约和监管亟待规范 从目前项目建设阶段实施情况来看，一是中标人履约情况堪忧，在保证自己既得利益后，直接转给下属二级公司施工，二级公司又层层转包，末瑞现场施工技术力量薄弱，施工机械、设备严重缺乏，多靠租赁维计，给工程质量带来严重隐患，而且工期也不能保证，且增加了建设成本。这也是芙蓉大道快速化改造严重滞后的主要原因。二是项目公司和实施机构监管职责不清，存在“缺位”和“越位”的现象，大量本该由建设单位项目公司承担的工作，实际上由实施机构承担。PPP项目绩效考核没有有效开展，特别是在建设阶段应有“实施机构定期监测项目产出绩效指标”根本无法落实。再加上PPP项目开工手续无法及时完善，政府行业监管跟不上，给工程建设带来很多不确定因素。 （四）专业人才队伍匮乏 PPP项目合作周期长，操作流程复杂，在项目建设期、运营期和移交期涉及的主体多，相互关系及工作内容均较为复杂。因此，实施PPP项目履约监管，不仅要求监管人员熟知PPP项目操作流程和相关政策法规，还需要对相应行业领域的专业技术问题以及法律、财务、工程、审计、税务等问题均有一定程度的了解，以确保在项目推进过程中实施有效的履约监管。但是目前能够满足要求的复合型人才极度匮乏。 三、提升我市PPP项目建设管理水平的建议 未来一段时期，随着南沿江高铁、盐泰锡宜高铁在江阴交汇，锡澄轨道线接入江阴，新一轮的城市基础设施建设和民生工程将纵深推进，PPP模式仍然是撬动社会资本（特别是民间资本）投向补短板重大项目的重要模式。依法合规加强PPP项目建设管理，是摆在江阴面前的一道“必答题”。 （一）做足做好“前课”，减少项目“隐患”。 PPP项目的识别和准备阶段，流程复杂、时间较长，实践论证明，后续采购和执行中出现的争议和问题大多数是因前期准备不充分、“功课”没做好所致，建议在开展前期工作时关注以下几方面： 1、提前完善审批手续。项目建议书、可研报告、环评、工程预算、规划选址意见等评审文件是保障审查过审的重要条件，也是投资项目获得开工许可的前提。根据有关文件要求，列入政府年度开发计划的新建改建PPP项目，在识别阶段就应按照规定提交可研、项目产出说明和初步实施方案，从而确定政府和社会资本合作的边界条件。如果未取得可研报告批复，仅根据项目投资估算，就会使项目产出处于不确定状态，将对项目投融资等风险控制埋下隐患。尤其要注意的是，PPP项目用地一般由实施机构以划拨形式取得土地使用权，其中用地指标调整、控规调整、改变用地性质等程序复杂，办理时间需半年以上，建议提前安排。 2、完善PPP项目方案、合同审查审核机制。除了与工程建设有关的行政审批手续之外，PPP项目实施方案需要进行物有所值评估和财政承受能力论证，并开展PPP项目实施方案的资金平衡批复。实施机构应进一步完善专家论证、政府参与和民众听证工作机制。一是做好前期市场测试。向潜在社会资本方征询参与意向，判断市场资源是否可以支持项目需求，检验准备阶段议定的交易机构和核心边界条件是否能够获得社会资本方及融资机构的响应，确保一定的竞争程度，而不是“量身定做”。二是聘请业内专家评审。主要围绕项目实施方案的整体架构及核心内容的合法性、合理性作出外部专家的确认。三是政府职能部门审核。要通过培训、学习方式，进一步充实壮大PPP专业人才队伍，提升我市PPP项目方案、合同合法性审查和真实准确性审核水平，确保方案和合同依法合规、工程量和定额取值准确规范、财务测算和政府财政支出责任计算合理精准。 3、完善沟通协调机制。政府领导小组要实体化，建立例会制度和联动工作机制，工作重心要从项目评审，向组织协调和检查督导转变，推动项目实施机构和相关职能部门齐抓共管、联合发力。财政部门要加强业务指导，尽量缩短流程，不走弯路，对问题早发现早解决。实施机构要加强部门沟通，例如在方案编制中要确定审计责任单位，协商审计方式，减少执行阶段的审计争议。同时，实施机构要在实施方案中明确核心条款，减少采购阶段误判争议，核心条款要在招标文件中得以体现，而社会资本方的投标响应，则可大大减少合同争议，加快项目进展。 4、慎重选择社会资本方。在充分考虑资本实力、专业能力和行业信誉的基础上，还要按照国资委《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管〔2017〕192号）要求，对部分响应投标央企，就其是否超主业投资、负债率是否高于85%或连续亏损子企业、非投资金融类子企业等方面进行科学甄别；在采购阶段设置商务指标时要明确要求央企必须符合192号文件要求：对已成交项目，如央企不符合通知要求的，应及时解除协议重新招标或者依法实施项目转让（TOT）。 （二）加强“全程”监管，建立完善PPP项目管理体系。 PPP项目不是一场“婚礼”，而是一场“婚姻”。婚姻需要双方共同维护，而PPP项目的运营管理则需要建立一套行之有效的管理体系。政府方要依托财政部综合信息平台，强化PPP项目各阶段总体管理，同时出台相关规范政策，梳理并搭建项目监管架构，着力构建PPP项目的全生命周期管理体系。 1、建立PPP项目合同管理体系。PPP项目合同体系是以PPP项目合同为核心，辐射建设期和运营期的全生命周期中可能会签署的一系列合同组成，包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同和运营服务合同等。这些合同类型多、范围广、管理难度较大，有必要建立合同管理体系，一方面确定协议的审核/备案、执行、监督等程序性事项，另一方面对重要履约事项（如融资交割、履约担保、保险、股权变更、调价等）定制履约管理方案，实施规范化及标准化的管理。 2、建立政府方出资人代表股东监督决策机制。项目公司是业主单位，享有项目法人的权利，拥有自主经营权，对项目筹资投资、建设和运营拥有决策权，但这种权利并不是绝对性的。从权利来源角度讲，SPV公司作为项目业主，其资格源于PPP合同，受到合同相对方——政府方的制约。政府方要通过建立出资人代表股东监督决策机制，主要行使知情权及对项目产出质量与效率行使监督权，以减少政府方承担的支付责任，尤其在投资控制方面，需要在工程设计、 招标采购、工程变更等方面行使监督权，避免承担过大的潜在风险。 3、建立科学绩效管理机制。绩效管理包括绩效目标和指标体系管理、绩效监控、绩效评价等内容，绩效考核结果与政府方支付金额密切相关。因此建议：一是对拟实施的PPP项目，在实施方案编制阶段，应科学编制绩效目标和指标，在征求潜在社会投资人及相关专家意见后，纳入项目采购文件，社会投资人应对项目绩效目标和指标进行充分响应，作为未来对项目进行绩效考核的依据；二是对于已落地PPP项目，应建立绩效目标和指标的完善调整机制，对原协议约定的不合理、不科学指标进行修订补充完善；三是建立绩效监控机制，定期或不定期委托第三方机构，强化项目的过程管理；四是坚持“按效付费”，政府对PPP项目的支出责任必须与项目绩效评价结果全面挂钩，未经绩效考核，不得全额支付政府可行性缺口补助和分配项目超额收益。 （三）预备“后手”，破解困境再出发 由于PPP项目中政府方和社会资本方存在不同诉求，加上政策环境变化与发生不可抗力因素等原因，导致部分项目陷入僵局。为了推动项目公司走出困境，建议如下： 1、建立稳定政策环境构建项目公司管理长效保障机制。建议政府方通过出台相关规范制度，保障项目公司人员和组织架构的稳定，防止项目公司人员频繁变动，甚至出现“空壳化”。通过完善公司治理结构，充分发挥社会资本运营管理优势，同时建立行之有效的管理机制，确保政府对重大项目的把控，从源头上避免公司僵局发生，实现公司长久经营。 2、充分协商项目公司表决权机制与管理架构。政府和社会资本方一方面可以在PPP项目合同谈判和公司设立时尽可能充分考虑将来难以调和的部分和解决办法，重点是股权比例、表决机制和治理结构，防患于未然；另一方面，在僵局即将发生或已发生时，各方应从大局出发，作出妥协和适当让步。以上内容最好在公司章程中体现。 3、建立PPP项目再谈判机制。由于原PPP合同内容不完善或外部环境变化等因素，经常会导致合同主体需要对PPP项目有关的融资、施工、运营等事宜进行重新协商或谈判。特别是财办金〔2017〕92号等一系列政策出台以后，在严格规范和集中清理PPP项目的背景下，PPP项目再谈判已势在必行。因此建议：一是政府方在编制PPP合同时应事先对再谈判的触发机制和再谈判程序进行约定，在保障双方能够按照合同约定的流程进行再谈判来维护自身利益的同时，通过设置一定的惩罚机制来制约双方的行为，避免投机性谈判。二是确定不可实质谈判原则，保障公共利益的持续稳定。如合同标的变化，包括投资内容的扩大或减少、项目产出要求变化、社会资本对资产的拥有权属、未经论证增加或减少财政补贴、预期可获得的投资回报率上限调整等，都应视为不可实质性变更条款。三是引入第三方谈判参与机制。考虑到双方在谈判过程中的谈判地位不对等和信息不对称的先天性，以及再谈判的专业性要求，需要双方共同引入第三方机构（包括法律、财务、金融和项目管理等专业人员）参与再谈判，引导双方尽快完善能够最大化满足公共利益和双方诉求的项目方案和合同条款。

承办单位

市财政局

答复内容

无党派知识分子联谊会：

你们提出的《关于科学运用PPP模式，进一步提升我市民生工程项目建设管理水平的建议》，市政协委员会、市人民政府已交我单位办理，现将办理情况汇报如下：

近年来，全市在公共服务领域深入推广运用PPP模式，吸引社会资本参与江阴经济社会发展，通过市场化运作和专业化管理，产生了较好的社会效益和经济效益。随着PPP相关法规文件不断出台，对PPP项目规范发展和风险管控提出了更高的标准。

一、构建PPP工作管理机制

1、切实加强PPP工作的组织领导，根据《市政府办公室关于成立政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组的通知》（澄政办发〔2016〕18号），在市级层面成立由政府主要领导担任正副组长，财政、发改、审计、司法等职能部门为成员的PPP工作领导小组，统一协调部署全市PPP工作。

2、制定《关于推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式的实施意见》（澄政办发〔2016〕23号），明确PPP模式操作规程、组织执行、监管保障、绩效评价等各方面制度内容，指导全市规范推进PPP工作。

3、转发江苏省财政厅《关于进一步加强PPP项目绩效管理的通知》（苏财金〔2020〕105号）文件，要求各行业主管部门、项目实施机构、项目公司（社会资本）建立健全严格规范的绩效管理制度，规范PPP项目全生命周期绩效管理工作，促进全市PPP项目高质量发展。

4、深入推进PPP领域政务诚信建设，促进项目各参与方诚实守信，制定出台《关于进一步加强政府和社会资本合作领域政务诚信建设的通知》（澄财发〔2020〕43号），明确政府方责任人失信行为负面清单，优化社会资本参与公共服务领域项目实施的信用环境。

二、现有PPP项目概况

截至目前，我市入库项目8个，总投资336.62亿元，全生命周期政府支出责任542.95亿元。其中：市本级项目6个，总投资297.69亿元，全生命周期政府支出责任491.72亿元，截至目前，已产生股权支出3.69亿元、补贴支出1.04亿元；园区项目2个，总投资38.93亿元，全生命周期政府支出责任51.23亿元，已支付全部股权支出0.17亿元。按一般公共预算支出增长率6%测算，全部已入库项目财政支出责任峰值为2025年27.75亿元，占当年一般公共预算支出的比例为8.72%。

三、下一步工作举措

《建议》中提到了前期准备不充分、项目公司履职未到位、履约和监管亟待规范、专业人才队伍匮乏四个存在问题，并针对性提出了提升我市PPP项目管理水平的建议。我局会相关部门认真研究，拟从以下几方面入手，更好地推动全市PPP工作健康可持续发展。

（一）做实前期工作，保证项目顺利推进。从项目源头降低前期手续不全影响项目落地及执行的可能性，拟采用PPP模式的新项目必须取得可研批复。为确保项目工程造价实、财务支出准、合法合规、操作性强，实施方案除进行物有所值评估和财政承受能力论证外，必须提交市场测试调查报告、可融性论证调查报告、投资及造价审核报告、财务数据复核报告、法律意见书，并征求司法、审计等相关部门意见后，方可提交市政府审核。

（二）发挥政府方监管职能，加强项目管控。一是严格控制工程进度及质量，采用日常巡查与专项检查相结合的方式，对安全文明施工等施工常见问题进行重点关注，强化劳务分包队伍遴选工作机制，对检查中发现的问题严格要求限期整改到位。二是建立工程例会制度，加强与属地政府、项目公司等协作联动，对目标任务进行细化，明确相关工作目标任务责任，形成强大工作合力，确保进度不出现偏差。三是切实履行股东职责，由政府方委派至项目公司的副董事长及监事应积极参与项目公司经营管理，依法依规行使职权，维护政府方权益。

（三）完善绩效考核体系，提高公共服务供给质量和效率。一是按照财政部、省财政厅现行要求，全面梳理现有项目绩效考核方案，对项目建设运营涉及相关政策、投资、边界发生重大变化的，按规定对项目绩效目标与绩效指标进行修正完善，特别加强建设期考核，并把考核结果与项目总投资完全挂钩。二是加强结果应用，通过目标指标评审、工作底稿及绩效评价报告编制、先评价再付费等绩效管理制度安排，落实按效付费机制，推动项目公司（社会资本）切实对项目建设、运营结果负责。

（四）强化财政监督职责，促进PPP模式稳健运行。主动履行在PPP项目全生命周期中的财政监督职能，针对PPP项目所处阶段的相应监督内容，从项目推进、合同履约、财政支出责任管理、绩效评价与付费、违法违规举债担保、信息公开多方面，对项目公司（社会资本）、实施机构等项目参与方开展全面监督。对监督发现的问题及时、规范进行处置，有效防控财政风险，对确因社会资本违约导致项目推进迟缓、政府利益受损的，督促项目实施机构严格依照法律法规和合同执行违约条款、采取惩戒措施。对暂未发现问题的项目，会同实施机构、行业主管部门加强风险研判、设定防控条款，防止问题发生。

（五）利用第三方机构智力成果，提升项目实施和管理水平。一是选择专业胜任、勤勉尽责、务实高效的第三方服务机构，借助其在PPP全生命周期中决策咨询、审核复核、论证鉴证、建言建议、监督评价等方面的专业技术优势，促进项目科学决策、顺利实施、规范管理。二是贯彻PPP项目全生命周期法律顾问制度，通过质询论证、法律咨询、出具法律意见书等方式参与PPP项目全生命周期事前、事中、事后管理全过程，发挥法律顾问在PPP相关法律法规和政策制度等方面的经验优势，有效防范和化解涉及PPP管理的现时或潜在各类风险，优化政府PPP管理手段。

（六）提高PPP信息公开质量，规范PPP项目运作。加强统筹协调，明确项目各参与方职责，依托财政部和省厅PPP信息管理平台，严格执行PPP项目信息公开制度，依法真实、完整、准确、及时披露项目重要信息，保障公众知情权，形成有效监督和约束，推动实现公共利益最大化。

谢谢你们对我们工作的关心和支持，如有不同意见，请与我们联系。

（电话：86861143）

答复时间

2021年7月30日